Evaluatie Wet harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzaalwerk

De evaluatie

Evaluatie Wet harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzaalwerk

1. Inleiding

Hier vindt u de evaluatie van de Wet harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzaalwerk die per 1 januari 2018 is ingevoerd. Er waren al verschillende onafhankelijke onderzoeken naar de voortgang van de implementatie en de effecten van de wet uitgevoerd. Deze rapporten leverden voldoende inzichten op om de onderzoeksvragen die in deze evaluatie centraal staan te beantwoorden. Deze evaluatie betreft dan ook een synthese; het vat de resultaten uit eerder verschenen onderzoeken samen.

De evaluatie begint met een korte historische terugblik, gaat in op de aanleiding en de doelen van de wet en licht de onderzoeksaanpak toe. Vervolgens wordt het implementatieproces beschreven, antwoord gegeven op de vraag of de beoogde doelen zijn bereikt (doeltreffendheid) en de effecten in de praktijk geschetst. Tot slot worden conclusies getrokken, aandachtspunten besproken en wordt er gereflecteerd op wat er is bereikt. Een overzicht van alle geraadpleegde bronnen, kamerstukken en wet- en regelgeving is bijgevoegd aan het einde van dit rapport.

1.1. Historie

Door de Rijksoverheid betaalde peuterspeelzalen zijn terug te voeren tot 1975.¹ Destijds betaalde de Rijksoverheid een vaste bijdrage aan de peuterspeelzalen. Met de Welzijnswet in 1987 werd de uitvoering van het peuterspeelzaalwerk overgedragen aan gemeenten. De welzijnswet ging over in de Wet maatschappelijke ondersteuning (wmo). En sinds 2015 zijn er in de Jeugdwet een aantal verantwoordelijkheden belegd bij gemeenten zoals het voorkomen en vroeg signaleren bij opgroei- en opvoedingsproblemen en het versterken van het opvoedkundig klimaat in gezinnen, wijken, buurten, scholen, kinderopvang en peuterspeelzalen. Gemeenten geven hier invulling aan door onder andere peuterspeelzalen te financieren.

Tot 2010 hadden gemeenten beleidsvrijheid bij het stellen van kwaliteitseisen voor peuterspeelzalen. Met de Wet ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie (Wet OKE)² werd een aantal wetten gewijzigd en werden er ook kwaliteitseisen voor peuterspeelzalen vastgelegd in de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen.Veel van de kwaliteitseisen in de kinderopvang werden daardoor ook van kracht voor peuterspeelzalen. Daarnaast werden peuterspeelzalen opgenomen in het Landelijk Register Kinderopvang en Peuterspeelzalen (LRKP) en kwam er een toezichtkader voor de kwaliteit in peuterspeelzalen.

1.2. Aanleiding

Voor 2010 bestonden kinderopvangorganisaties en peuterspeelzalen vrijwel naast en onafhankelijk van elkaar, terwijl de doelen van beide voorzieningen op elkaar leken. Voor  kinderopvangorganisaties die (hele) dagopvang aanbieden ligt de focus iets meer op het ondersteunen van de arbeidsparticipatie van ouders, terwijl dit voor peuterspeelzalen die kortdurende opvang aanboden wat meer op de ontwikkeling van kinderen ligt. Maar ook kinderopvangorganisaties hebben als doel om de ontwikkeling van kinderen te stimuleren en om die reden zijn de kwaliteitseisen recent nog aangepast³. Bovendien waren er ook werkende ouders die hun kinderen naar een peuterspeelzaal brachten, wat de arbeidsparticipatie bevorderde. Het ligt voor de hand om voor dit doel ook aan te sluiten bij het aangewezen instrument om de arbeidsparticipatie te bevorderen: de kinderopvangtoeslag.

Door de invoering van de Wet OKE in 2010 waren de kwaliteitseisen tussen kinderopvang en peuterspeelzalen al meer gelijkgetrokken. Dit was een eerste stap in de harmonisatie tussen peuterspeelzalen en kinderopvang⁴. Daarnaast trad per 1 januari 2018 de Wet Innovatie Kwaliteit Kinderopvang (IKK) in werking. Met deze wet werden de kwaliteitseisen in de kinderdagopvang verhoogd die ook direct ingingen voor de (inmiddels) voormalig peuterspeelzalen. Door de invoering van de wet IKK konden er geen vrijwilligers meer worden ingezet in de voormalig peuterspeelzalen, werden er eisen gesteld aan het dagritme en het maximaal aantal beroepskrachten en werden er eisen aan de buitenruimtes van peuterspeelzalen gesteld. De Wet IKK wordt in 2021 geëvalueerd. In deze evaluatie gaan we daar daarom niet verder op in.

Ondanks de gelijke kwaliteitseisen voor reguliere kinderopvang en peuterspeelzalen, verschilde de financiering tussen kinderopvang en peuterspeelzalen echter nog wel. Gemeenten financieren de peuterspeelzalen, meestal via een subsidie aan de peuterspeelzaal zelf. Gemeenten regelden vaak dat alle ouders (zowel werkend als niet-werkenden) gebruik konden maken van de peuterspeelzaal, doorgaans tegen betaling van een eigen inkomens(on)afhankelijke bijdrage. Werkende ouders konden in tegenstelling tot bij de reguliere kinderdagopvang geen kinderopvangtoeslag aanvragen voor de peuterspeelzaal.

Omdat de kwaliteitseisen door de wet IKK al wel gelijk getrokken waren, paste het niet meer dat er verschillen waren in financiële toegankelijkheid van de voorschoolse voorzieningen voor werkende ouders. Om deze reden is besloten de wet aan te passen. Daarmee moesten alle peuterspeelzalen worden omgevormd tot kinderopvangorganisaties, zodat werkende ouders vanaf dat moment voor alle voorzieningen kinderopvangtoeslag konden aanvragen. Het omvormen van peuterspeelzalen tot kinderopvangorganisaties houdt in dat peuterspeelzalen als kinderopvangorganisaties geregistreerd staan, zich houden aan de kwaliteitseisen van de dagopvang, en dat werkende ouders kinderopvangtoeslag kunnen aanvragen.

1.3 Doelen van de wet harmonisatie peuterspeelzalen

Het doel van het wetsvoorstel was om de financiële toegankelijkheid van alle voorschoolse voorzieningen gelijk te trekken voor werkende ouders.

Beoogde doelen (of effecten)

Door de financiële toegankelijkheid voor werkende ouders voor alle voorzieningen rondom kinderopvang op dezelfde manier vorm te geven, ontstaat een gelijk speelveld voor voorschoolse voorzieningen waarbij oneerlijke concurrentie tussen kinderopvangorganisaties en voormalige peuterspeelzalen wordt tegengegaan. Werkende ouders worden minder financieel gestuurd in hun keuze voor een bepaalde voorziening, omdat de kosten tussen deze voorzieningen nu vergelijkbaar zijn. Ouders kunnen hun keuze baseren op de belangen van het kind en hun eigen behoefte in de combinatie van arbeid en zorg. Daarbij wordt tevens voorkomen dat er wachtlijsten bij een van beide voorzieningen ontstaan doordat ouders vanwege de verschillen in financiering een voorkeur hebben voor één van beide voorzieningen.⁵

1.4 Doelstelling evaluatie en onderzoeksaanpak

In de Wet harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzaalwerk is vastgelegd dat in 2020 de doeltreffendheid van de wet inclusief de positieve en negatieve neveneffecten van de wetswijziging in de praktijk worden onderzocht.

Middels deze wetsevaluatie worden de volgende onderzoeksvragen beantwoord:

1. Zijn de beoogde doelen van de wet bereikt?
2. Welke effecten heeft deze wet op de praktijk?

Met de antwoorden op de twee bovenstaande vragen kan worden aangeven hoe doeltreffend de wet is.

Er zijn verschillende onderzoeken gedaan naar de voortgang, stand van zaken en effecten van de harmonisatie in voorgaande jaren. Deze evaluatie bevat een synthese van de belangrijkste uitkomsten van eerder verschenen onafhankelijke onderzoeken naar de doeltreffendheid van de wetswijziging. De hieronder beschreven onderzoeksrapporten zijn geraadpleegd om de vragen te beantwoorden die in deze wetsevaluatie centraal staan.

Buitenhek monitorde, in opdracht van het ministerie van SZW, jaarlijks de voortgang van de harmonisatie. De “Facts & Figures” onderzoeksrapporten die in 2014⁶, 2016⁷ en 2017⁸ verschenen, brachten in beeld in hoeveel gemeenten er nog geregistreerde peuterspeelzalen waren. Deze peuterspeelzalen waren dan nog niet geharmoniseerd, oftewel nog niet omgevormd van peuterspeelzaal naar kinderdagopvangorganisatie en het was nog niet mogelijk om kinderopvangtoeslag aan te vragen. Daarnaast richtten deze onderzoeken zich op gemeenten die al vooruitliepen op de harmonisatie; in deze gemeenten waren alle peuterspeelzalen al omgevormd tot kinderopvangorganisaties voordat de wetswijziging inging.

Het rapport van Buitenhek in 2018⁹ ging vooral in op de eindfase van de harmonisatie. Deze rapportage richtte zich op de omvorming door gemeenten en aanbieders die eind 2017 nog een geregistreerd aanbod peuterspeelzaalwerk hadden en de omvorming niet eerder hebben ingezet. Het onderzoek betrof een combinatie van een data-analyse van het Landelijk Register Kinderopvang (LRK), dat voor de wetswijziging per 1 januari 2018 nog het Landelijke Register Kinderopvang en Peuterspeelzalen (LRKP) heette en interviews met gemeenten en aanbieders. Dit gaf samen goed inzicht in het beleid van gemeenten, de wijzigingen voor peuterspeelzalen en het effect daarvan op het gebruik van voorschoolse voorzieningen als gevolg van de harmonisatie.

Eind 2018 kwamen er signalen van gemeenten en vanuit de Tweede Kamer dat er minder peuters dan voorheen gebruik zouden maken van een voorschoolse voorziening. Om die reden vroeg het ministerie van SZW begin 2019 aan Sardes om de stand van zaken van de harmonisatie inzichtelijk te maken. Voor dit onderzoek is gebruik gemaakt van een mixed-method onderzoeksdesign. Er zijn zowel vragenlijsten als groepsinterviews ingezetbij gemeenten, aanbieders van kinderopvangorganisaties en voormalig peuterspeelzalen en de Jeugdgezondheidszorg. Dit leverde een betrouwbaar, breed en verdiepend beeld op van de harmonisatie.¹⁰

Tot slot is voor deze evaluatie ook de monitor “Bereik voorschoolse voorzieningen in Nederland” uit 2019 van Buitenhek ook geraadpleegd. Deze verschaft inzicht in het aantal peuters dat gebruik maakt van voorschoolse voorzieningen. Bevindingen zijn gebaseerd op gegevens van de Belastingdienst over het gebruik en gegevens van het CBS over het recht op kinderopvangtoeslag. Ook is gebruik gemaakt van gegevens die bij Centra voor Jeugd en Gezin zijn verzameld. Daarnaast is er informatie bij gemeenten en aanbieders opgehaald over onder meer het gebruik van door gemeenten gesubsidieerd aanbod (VE en regulier peuters) en niet-gesubsidieerd aanbod, startleeftijd en wachtlijsten.¹¹

2. Implementatie Harmonisatie

2.1 Aankondiging en ondersteuning

Het wetsvoorstel Harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzaalwerk werd in 2015 aangekondigd, in 2017 aangenomen en de wet trad op 1 januari 2018 in werking. Door de wetswijziging is er vanaf die datum geen verschil meer tussen peuterspeelzalen en kinderopvang. In de wetgeving bestaat de term peuterspeelzaal sindsdien niet meer.

Hoewel de wijziging van de wet harmonisatie zelf van technische aard was – peuterspeelzalen werden omgezet in het LRK en werkende ouders konden vanaf dat moment kinderopvangtoeslag aanvragen – betekende dit ook iets voor het beleid van gemeenten. De MO groep (later Sociaal Werk Nederland) had tot eind 2018 een ondersteuningstraject – gesubsidieerd door het ministerie van SZW – lopen voor gemeenten en peuterspeelzalen. Gemeenten moesten met het ingaan van de Wet harmonisatie hun (subsidie)relatie met peuterspeelzalen veranderen. In dit kader zijn verschillende activiteiten georganiseerd, waaronder bijeenkomsten om gemeenten en aanbieders voor te lichten, ook zijn er handreikingen gemaakt om het beleid aan te kunnen passen en is er een juridische scan gemaakt. Hiermee werden verschillende opties geschetst waarop gemeenten de relatie met de peuterspeelzalen konden wijzigen zodat ze aan de eisen van de wet konden voldoen.

Doordat meer ouders kinderopvangtoeslag konden aanvragen, heeft de Belastingdienst extra aanvragen voor kinderopvangtoeslag gekregen in de periode voorafgaand aan de    ingangsdatum van de wet harmonisatie. De Belastingdienst heeft in deze periode ook extra ingezet op communicatie, om deze nieuwe groep aanvragers te ondersteunen.

2.2 Voorbereiding

Veel gemeenten en aanbieders hebben vooruitgelopen op de nieuwe wetgeving en voor de ingang van de Wet harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzaalwerk, de peuterspeelzalen in hun gemeenten al ingeschreven als dagopvanglocaties in het Landelijk Register Kinderopvang (LRK¹²). Vanaf dat moment konden ouders voor deze locaties kinderopvangtoeslag aanvragen. Voordat de wet in 2018 in werking trad, waren slechts 7 gemeenten nog niet omgevormd. Dit geeft aan dat gemeenten al ruimschoots voor de invoering van hun taken hadden volbracht.

Gemeenten hebben hun beleid moeten aanpassen naar aanleiding van het wetsvoorstel en de uiteindelijke wetswijziging.¹³ Naast het omzetten van peuterspeelzalen naar kinderdagverblijven, moesten gemeenten ook de bekostiging van het peuterspeelzaalwerk aanpassen, zoals de subsidieregeling met peuterspeelzalen.

• Resultaten evaluatie

3.1         Zijn de beoogde doelen van de wet bereikt?

De financiële toegankelijkheid voor werkende ouders is gelijkgetrokken

Het doel van het wetsvoorstel – het gelijktrekken van de financiële toegankelijkheid voor werkende ouders – is feitelijk al geregeld met de wetswijziging zelf. Per 1 januari 2018 zijn peuterspeelzalen geen aparte categorie meer in de Wet kinderopvang en kunnen ouders die daar recht op hebben voor alle voorschoolse voorzieningen kinderopvangtoeslag aanvragen. De financiële toegankelijkheid voor werkende ouders is daarmee gelijkgetrokken. De gemeente is ook na de harmonisatie verantwoordelijk gebleven voor het aanbod van de peuteropvang voor niet-werkende ouders, die geen recht hebben op kinderopvangtoeslag.

Per 1 januari 2018 is het Landelijk Register Kinderopvang en Peuterspeelzalen omgezet in het Landelijk Register Kinderopvang (LRK) en werden alle peuterspeelzalen automatisch omgezet in kinderdagopvang. Dit ging vrijwel geruisloos.

Er is een gelijker speelveld gecreëerd

Het beoogde doel (of effect) van het gelijktrekken van de financiële toegankelijkheid was een gelijk speelveld te creëren tussen kinderopvangorganisaties en voormalig peuterspeelzalen. Doordat werkende ouders voor alle kinderopvangvoorzieningen in aanmerking komen voor de kinderopvangtoeslag zijn er voor hen geen verschillen meer in de financiering.

Het is daardoor onwaarschijnlijk dat de voormalige peuterspeelzaal voor werkende ouders duurder of goedkoper is dan een andere voorschoolse voorziening, doordat de financieringsvorm voor voorschoolse voorzieningen niet meer van elkaar verschillen¹⁴.

Sinds de harmonisatie staan alle voorschoolse voorzieningen in hetzelfde register. Gemeenten zijn nog steeds verantwoordelijk om een aanbod te doen aan de peuters van ouders die geen recht op kinderopvangtoeslag hebben, maar dit kan nu op alle voorschoolse voorzieningen die ingeschreven staan in het register. Dit gaat oneerlijke concurrentie tussen dagopvang en voormalig peuterspeelzalen tegen. Daarnaast geven veel gemeenten aan dat het creëren van een gelijk speelveld voor aanbieders van kinderopvang en peuterspeelzalen en het creëren van een open en eerlijk subsidiesysteem doelen waren bij de implementatie van de wet harmonisatie.¹⁵ Daaruit kan worden afgeleid dat de doelstellingen van de wet scherp op het netvlies van de gemeenten stonden bij de implementatie van de wet.

De harmonisatie heeft geen negatieve gevolgen gehad voor wachtlijsten of het bereik

Een ander beoogd doel (of effect) van het wetsvoorstel was het tegengaan van wachtlijsten bij één van beide voorzieningen door wijzigingen in het gemeentelijke aanbod voor werkende ouders of de kinderopvangtoeslag. Sinds de harmonisatie is er – zoals boven vermeld – geen verschil meer in de financiering voor werkende ouders, omdat werkende ouders zowel voor reguliere opvang als peuterspeelzalen dezelfde financiering krijgen. Het is dan ook niet waarschijnlijk dat er om deze redenen nog wachtlijsten zouden kunnen ontstaan bij één van beide voorzieningen. Dit is echter lastig om te achterhalen, omdat in de data rondom wachtlijsten geen onderscheid wordt gemaakt tussen type voorzieningen.

Dat wil niet zeggen dat er geen wachtlijsten kunnen zijn in de kinderopvang, want er zijn meer oorzaken die dat tot gevolg kunnen hebben, zoals onder meer de conjunctuur. Dit is ook iets wat per regio verschilt.

Hoewel we geen volledig beeld hebben van de wachtlijsten voor kinderen in de peuterleeftijd, blijkt uit de laatste “Monitor bereik voorschoolse voorzieningen in Nederland 2019” van Buitenhek het volgende:

• Onderzoek onder gemeenten toonde aan dat in 2019 slechts in 3% van alle gemeenten onvoldoende capaciteit aan de (gemeentelijke) gesubsidieerde voorschoolse voorzieningen was om aan de actuele behoefte te kunnen voldoen. In 2017 was dit nog 7%.

• Uit de screenings door lokale JGZ instellingen, kon worden opgemaakt dat in 2019 89% van alle peuters gebruik maakt van een voorschoolse voorziening. In 2017 was dit nog 86%. Daarmee is het bereik onder peuters in zijn geheel licht is toegenomen.

• Uit de analyse van Buitenhek bleek dat zowel het non-bereik onder peuters zonder KOT-aanspraak daalde (van 6.100 in 2017 naar 3.800 in 2019) als het non-bereik onder peuters met KOT-aanspraak (van 29.500 in 2017 naar 24.900 in 2019).

Conclusie

Concluderend kunnen we zeggen dat het gelijktrekken van de financiële toegankelijkheid heeft geleid tot een gelijker speelveld. De wachtlijsten zijn iets ingewikkelder om te beoordelen. Zo wordt er in de data rondom wachtlijsten geen rekening gehouden met het soort opvang (kortdurend of langdurend), waardoor er geen uitsplitsing te maken valt. Al met al lijken de beschreven resultaten er op te duiden dat er geen negatieve gevolgen zijn geweest op de wachtlijsten door de harmonisatie. Het bereik van peuters is zelfs licht gestegen.

3.2         Welke effecten heeft deze wet op de praktijk?

Met de wet harmonisatie werd juridisch gezien slechts een kleine wijziging doorgevoerd: werkenden kunnen in de toekomst voor alle voorschoolse voorzieningen kinderopvangtoeslag aanvragen. Daartoe moesten gemeenten hun beleid aanpassen om peuterspeelzalen om te vormen tot kinderopvangorganisaties. Om te kijken hoe doeltreffend de wet is geweest is het ten eerste zaak om te kijken of de wet in alle gemeenten geïmplementeerd is. Tegelijkertijd kan een wet ook onvoorziene neveneffecten – positief of negatief – hebben in de praktijk. Ook dit is van belang om de doeltreffendheid van de wet te bepalen. Daar wordt in dit hoofdstuk naar gekeken.

De meeste gemeenten hebben de wet goed en tijdig geïmplementeerd

De wet werd in 2015 aangekondigd, in 2017 aangenomen en trad op 1 januari 2018 in werking. In januari 2017 was in een meerderheid van alle gemeenten het peuterspeelzaalwerk al omgevormd.¹⁶ Dit hield in dat zij voor de wetswijziging al geregistreerd waren als kinderdagverblijf in het LRK, voldeden aan alle kwaliteitseisen voor de dagopvang en dat gemeenten hun beleid aan hadden gepast ten aanzien van de bekostiging, zoals de subsidieregeling en ouderbijdrage. Gezinnen die recht hadden op kinderopvangtoeslag konden deze vanaf dat moment al aanvragen.¹⁷ Per 1 januari 2018 werden alle resterende peuterspeelzalen automatisch omgezet naar kinderdagverblijf. Vrijwel alle gemeenten (op 7 na) hadden op dat moment de harmonisatie al volledig doorgevoerd.¹⁸

In enkele gemeenten was er sprake van een vertraagde invoering

Zes gemeenten hebben de gewijzigde ouderbijdrage- en subsidieregeling in de loop van 2018 alsnog ingevoerd. Motieven voor vertraagde invoering bestonden onder meer uit het opzetten van een goede informatievoorziening aan ouders en het uitwerken van de samenhang met onderwijsachterstanden beleid en de nog onzekere financiering daarvan. In een enkel geval speelde de gemeentelijke herindeling en harmonisatie van beleid een rol om de harmonisatie later in te voeren. Per 1 januari 2019 was er nog één gemeente niet geharmoniseerd, maar die was voornemens om dat voor 2020 te doen.¹⁹ Deze laatste gemeente is inmiddels ook geharmoniseerd.

De harmonisatie is breder opgepakt

Uit onderzoek van Sardes bij een uitvraag onder gemeenten bleek dat de doelen die het Rijk voor ogen had met deze wetswijziging in grote lijnen ook zo geïnterpreteerd zijn door gemeenten (zie tabel 1). De veelgenoemde doelen bij de harmonisatie die gemeenten noemden waren: ‘het creëren van een gelijk speelveld voor aanbieders van peuterspeelzaalwerk en kinderopvang’ en ‘een open en transparant subsidiesysteem’.

Diverse doelen gericht op de verbetering van de kwaliteit en het bereik staan ook hoog op het doelenlijstje van gemeenten, ook al was dit niet een doel vanuit de Wet harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzaalwerk. Het oplossen van wachtlijsten voor peuterspeelzalen werd weinig genoemd. Het is niet duidelijk of dat is omdat gemeenten dit minder belangrijk vonden of omdat er geen wachtlijstenproblematiek was, waardoor het niet nodig was om hierop in te zetten.

Daarnaast hebben sommige gemeenten ook het moment van harmonisatie aangegrepen om hun beleid op het gebied van Voorschoolse Educatie aan te passen, ook al was dit geen doel van de wet harmonisatie.

Tabel 1: Nagestreefde doelen bij harmonisatie

Bron: Sardes (2019), Tabel 4.17

Het creëren van een open en transparant subsidiestelsel, het creëren van een gelijk speelveld, ruimte maken voor nieuwe aanbieders en het bijdragen aan integratie van reguliere peuters en doelgroeppeuters²⁰ hebben in grotere gemeenten vaker een rol gespeeld dan in de kleinere gemeenten. Kleinere gemeenten op hun beurt streefden juist vaker naar het waarborgen van de financiële houdbaarheid van de gemeente dan grotere gemeenten.

Uit bovenstaande tabel blijkt ook dat andere doelen een rol speelden bij implementatie van de wet, dan alleen de doelen die de wetswijziging beoogde. De Wet harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzalen heeft dus een aantal neveneffecten gehad. Zo wilden sommige gemeenten ook de integratie tussen reguliere peuters en de peuters met een risico op een achterstand bevorderen door ervoor te zorgen dat deze peuters zoveel mogelijk in dezelfde groepen zouden worden opgevangen. Dit was geen doel van de harmonisatie, maar het is iets wat gemeenten wel hebben meegenomen bij het omvormen van het beleid.

Aanpassingen beleid gemeenten zijn divers en lokaal bepaald

Gemeenten hebben de harmonisatie aangegrepen om ook andere wijzigingen in het aanbod voor peuters aan te brengen en hun beleid aan te passen. Ze hadden de beleidsvrijheid om in te spelen op lokale behoeften en de regelingen rondom  peuteropvang zo vorm te geven dat die passend zijn in hun specifieke context. Gemeenten hebben daarin verschillende keuzes gemaakt in onder meer de opdrachtverstrekking, ouderbijdrage, de startleeftijd en de doelgroepdefinitie voor voorschoolse educatie.

a)  Opdrachtverstrekking

Eén van de dingen die gemeenten moesten aanpassen was hun relatie met de voormalig peuterspeelzalen en hoe zij het aanbod voor de peuters van niet-werkende ouders vormgeven. Een op de acht gemeenten heeft de opdrachtverstrekking voor dit aanbod gewijzigd: van subsidie naar aanbesteding of andersom.²¹ Een overgrote meerderheid van de gemeenten kiest voor een subsidiebijdrage voor ouders zonder recht op kinderopvangtoeslag gekoppeld aan geplaatste peuters (‘geld volgt kind’) waarbij de subsidie wordt verrekend met de aanbieders. Enkele gemeenten hebben een aanvraagprocedure waarbij ouders zonder aanspraak op kinderopvangtoeslag de subsidie zelf aanvragen bij de gemeente en ze de subsidie rechtstreeks en zonder tussenkomst van de aanbieder ontvangen.²²

b)  ouderbijdrage

Veel gemeenten vragen ouders die geen recht hebben op kinderopvangtoeslag om een inkomensafhankelijke of vaste eigen bijdrage voor de opvang. Ongeveer de helft van de gemeenten heeft de ouderbijdrage veranderd. In een derde van de gemeenten zijn de bijdragen voor ouders lager geworden, in een zesde van de gemeenten zijn de bijdragen hoger geworden. De meeste gemeenten (60%) zijn van een vaste bijdrage naar een inkomensafhankelijke bijdrage gegaan. Meer dan de helft van deze gemeenten is de VNG Adviestabel ouderbijdrage peuteropvang gaan gebruiken. Deze adviestabel sluit aan op de inkomenstabel van de kinderopvangtoeslag, maar hanteert minder inkomensgroepen. Gemeenten die deze tabel hanteren trekken de financiering voor niet-werkende ouders dus ook zoveel mogelijk gelijk met werkende ouders.

c)  startleeftijd, urenaanbod en doelgroep

Een kwart van de gemeenten veranderde de startleeftijd van de peuters (het meest voorkomende was een verlaging van de startleeftijd van 2,5 naar 2 jaar) en het aantal uren dat peuters gebruik kunnen maken van het peuteraanbod (werd vaker meer). In een op de acht gemeenten is men gestopt met ‘gratis’ uren/dagdelen voor voorschoolse educatie (VE), in een kwart is men daar juist mee gestart.²³ Hoewel VE is principe los stond van de wet harmonisatie – die slechts ging over het gelijktrekken van de financiering voor werkende ouders – is er wel een link omdat VE vaak op voormalig peuterspeelzalen gegeven werd. Dit laat ook opnieuw zien dat gemeenten de opgave rondom harmonisatie breder hebben getrokken dan alleen de wetswijziging.

Geconcludeerd kan worden dat de financiële toegankelijkheid voor werkende ouders overal gelijk getrokken is, maar de vormgeving van de harmonisatie divers en lokaal bepaald is. In veel gevallen is sprake van een combinatie van maatregelen. Gemeenten hebben goed in kunnen spelen op lokale behoeften.

Bereik en toegankelijkheid licht toegenomen

Er zijn in het verleden zorgen geuit dat de complexiteit van het aanvragen van kinderopvangtoeslag (KOT) tot een lager bereik bij peuters zou leiden en de toegankelijkheid in het gedrang zou komen, ook vanuit de Tweede Kamer en gemeenten.²⁴ Naar aanleiding daarvan is er in 2019 door Sardes onderzoek uitgevoerd naar de stand van zaken van de harmonisatie, waar ook werd gekeken naar het aanbod van kortdurende opvang en het aantal peuters dat naar de opvang gaat.

Uit de onderzoeken van Buitenhek (2018) en Sardes (2019) bleek dat er slechts in een heel klein aantal gemeenten sprake was van vraaguitval. Sinds de harmonisatie is het aantal aanbieders en locaties dat kortdurende peuteropvang of voorschoolse educatie aanbiedt, toegenomen met 40%. In 30% van de gemeenten was er sprake van een groter aantal groepen. In enkele gemeenten is het aanbod afgenomen. De verklaringen voor de veranderingen zijn wijzigingen in de subsidieregels en de bekostiging.²⁵

In de meeste gemeenten, zo’n twee derde van alle gemeenten, gingen er in 2019 evenveel peuters naar een voorschoolse voorziening als voor de harmonisatie. Wanneer er wel sprake was van een verandering in het bereik van het aantal peuters, dan betrof dit vaker een stijging van het aantal peuters (in een kwart van de gemeenten) dan een daling van het aantal peuters (in één op de twintig gemeenten). Voor alle groepen peuters – wel/geen kinderopvangtoeslag, wel/geen voorschoolse educatie – gold dat er meer gemeenten zijn die een stijging van het aantal peuters vermeldden dan gemeenten die een daling meldden.²⁶ Ook de laatste monitor van Buitenhek (2019) laat zien dat het bereik onder peuters (met recht en zonder recht op KOT) licht is toegenomen ten opzichte van 2017.²⁷ Het lijkt er daarmee op dat de harmonisatie geen negatief effect heeft gehad op het aantal peuters dat naar een voorschoolse voorziening gaat.

Sardes (2019) heeft ook gekeken naar de gemeenten die een daling meldden in het aantal peuters en of een oorzaak hiervoor gevonden kon worden. Zij konden geen eenduidige verklaring vinden voor de daling. Waarschijnlijk speelt hier ook mee dat het om slechts enkele gemeenten ging die te maken hadden met een daling – wat het lastig maakt om correlaties te vinden. Ook speelde mee dat veel gemeenten de harmonisatie verschillend hebben vormgegeven en er waarschijnlijk in elk gemeente net andere keuzes zijn gemaakt. Dat maakt het vinden van een sluitende verklaring ingewikkeld.²⁸

Doordat voorschoolse educatie doorgaans vaak werd aangeboden in peuterspeelzalen, en werkende ouders ook een kind kunnen hebben met een VE-indicatie, kunnen zij nu ook (vaker) voor VE –uren kinderopvangtoeslag aanvragen.

Veel gemeenten en aanbieders hebben extra ingezet op informatieverstrekking aan ouders, het verbeteren van toeleiding naar voorschoolse voorzieningen en het verlagen van financiële drempels voor ouders met lage inkomens. Het lijkt erop dat de ondersteuning en investeringen van gemeenten en kinderopvangorganisaties bij het aanvragen van de KOT, niet in een lager bereik (maar eerder juist hoger bereik) heeft geresulteerd. Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is zich wel bewust van de complexiteit van het kinderopvangtoeslagstelsel. Daarom is in 2018 een verbetertraject van start gegaan.²⁹ In dit verbetertraject is, in samenwerking met de Belastingdienst Toeslagen, een pakket aan maatregelen uitgewerkt, met als doel hoge terugvorderingen substantieel te verminderen. Voorbeelden van deze maatregelen zijn nauwe samenwerking tussen de Belastingdienst en kinderopvangorganisaties door middel van maandelijkse gegevensuitwisseling, persoonlijke begeleiding en een kinderopvangtoeslag app.

Vraagtekens over de complexiteit van het stelsel

De harmonisatie is breder opgepakt door gemeenten dan strikt genomen nodig was. Gemeenten hebben verschillende keuzes gemaakt in onder meer de subsidieregeling, ouderbijdrage, startleeftijd en de definitie voor doelgroeppeuters. Ze hebben de regelingen rondom peuteropvang zo vorm kunnen geven dat die passend is in die specifieke context. Het gevolg is dat er verschillen zijn (blijven bestaan) tussen gemeenten wat betreft de vormgeving. In de ene gemeente mag je peuter beginnen met 2 jaar; in de andere met 2,5 jaar. De ene gemeente biedt ‘gratis’ dagdelen VE aan doelgroep peuters; in de andere gemeente wordt een ouderbijdrage gevraagd voor alle dagdelen.

Over het algemeen is kortdurende opvang duurder dan langdurende opvang, omdat kosten minder goed gespreid kunnen worden over de dag. Veel gemeenten brengen daarom de uurprijs naar beneden, zodat de kosten voor ouders die kortdurende opvang afnemen vergelijkbaar zijn met de kosten van ouders die langdurende opvang afnemen.³⁰

Daarnaast zijn veel gemeenten inkomensafhankelijke bijdragen gaan vragen aan de ouders die geen recht hebben op kinderopvangtoeslag, waar ze voorheen geen of vaste eigen bijdrage vroegen. Daarmee wordt de situatie gelijker voor alle ouders, of ze nu werken en recht op kinderopvangtoeslag hebben of niet. Tegelijkertijd maakt dit het ook ingewikkelder voor gemeenten of kinderopvangorganisaties omdat zij meer informatie nodig hebben van ouders om te kunnen bepalen onder welke regeling de ouder valt (een gemeentelijke regeling of de kinderopvangtoeslag).

Doordat VE doorgaans op (voormalig) peuterspeelzalen werd gegeven, kan het sinds de harmonisatie vaker zijn dat ouders onder twee regelingen vallen. Wanneer de ouders werken hebben zij recht op kinderopvangtoeslag, maar als zij een kind hebben met een VE-indicatie, dan vallen zij ook onder de gemeentelijke regeling. Veel gemeenten hebben ervoor gekozen om werkende ouders met een kind met een VE-indicatie ook kinderopvangtoeslag voor (een gedeelte van de) VE-uren aan te laten vragen. Het kan voor ouders verwarrend zijn om met twee regelingen te maken te hebben. Dit is ook mede afhankelijk van hoe de gemeentelijke regelingen zijn vormgegeven.

Ook kent de kinderopvangtoeslag specifieke regels, waaronder het door de ouder betalen van een eigen bijdrage. Wanneer gemeenten ervoor gekozen hebben om ouders kinderopvangtoeslag te laten aanvragen voor (een gedeelte van de) VE-uren, dan kunnen zij deze eigen bijdrage van de ouders niet meer aan de ouders vergoeden, behalve in enkele uitzonderingsgevallen die in de wet kinderopvang genoemd staan.

Zo’n 60% van de aanbieders noemt de extra administratieve lasten als aandachtspunt van de harmonisatie.³¹ De extra administratieve lasten kunnen het gevolg zijn van verschillende regels tussen gemeenten (als dit na de harmonisatie is toegenomen) of de aanvullende eisen vanuit gemeenten (bijvoorbeeld bij een inkomensafhankelijke regeling of door de begeleiding van de ouders die nu onder de kinderopvangtoeslag vallen.

Tenslotte waren er twee cao’s van toepassing in de kinderopvangsector. Omdat het peuterspeelzaalwerk van oudsher onder het welzijnswerk van gemeenten viel, was voor kortdurende peuteropvang de cao Welzijn van toepassing. In de kinderdagopvang gold de cao Kinderopvang. Voor werknemers en werkgevers ontstond daardoor soms een onduidelijke situatie over de betreffende cao die van toepassing werd. In 2020 gaan alle medewerkers die werken in de kinderopvang of op een voormalig peuterspeelzaal onder de cao Kinderopvang vallen. Daartoe hebben de sociale partners recent ook een sociaal plan opgesteld.³²

• Conclusie, reflectie en aandachtspunten

Er kan geconcludeerd worden dat met het implementeren van de wet het doel van de wet

• het financieel gelijktrekken van voorschoolse voorzieningen voor werkende ouders – is gerealiseerd. Met ingang van de wetswijziging per 1 januari 2018 maakt het LRK geen onderscheid meer tussen kinderdagopvang en de voormalige peuterspeelzalen. Sindsdien kunnen werkende ouders voor elke geregistreerde voorschoolse voorziening kinderopvangtoeslag aanvragen. Alle gemeenten zijn inmiddels geharmoniseerd. Wel is het zo dat veel gemeenten de uurprijs van de kortdurende opvang dempen zodat de kosten voor ouders tussen verschillende voorzieningen niet te groot wordt.

Het speelveld tussen kinderopvangorganisaties en peuterspeelzalen is gelijker geworden, omdat er voor werkende ouders geen financiële verschillen meer zijn tussen voorschoolse voorzieningen en peuterspeelzalen nu deze laatsten ook formeel kinderopvangorganisaties zijn geworden. Dit was ook één van de meest genoemde prioriteiten van gemeenten zelf bij het uitvoeren van de implementatie. Daaruit kan worden afgeleid dat de beoogde effecten van de wet scherp op het netvlies van de gemeenten stonden. Of de wachtlijsten terug zijn gedrongen is iets minder makkelijk te beantwoorden, omdat er in de beschikbare data geen onderscheid werd gemaakt tussen opvangtypen. De harmonisatie lijkt geen negatief effect gehad op het bereik van het aantal peuters dat naar een voorschoolse voorziening gaat, en als er een effect was, dan was dit eerder positief. Het bereik is namelijk licht toegenomen³³.

De harmonisatie is breder opgepakt door veel gemeenten dan strikt genomen nodig was. Gemeenten hebben verschillende keuzes gemaakt wat betreft de ouderbijdrage, startleeftijd en de definitie voor doelgroeppeuters. Er is nog steeds veel ruimte voor gemeenten om hun eigen keuzes te maken in de regelingen rondom peuteropvang. Dit betekent dat er mogelijk ook verschillen zijn (en blijven bestaan) tussen gemeenten en dat stelsels iets anders ingericht zijn. Dit maakt het complex voor kinderopvangorganisaties die in meerdere gemeenten voorschoolse voorzieningen aanbieden. Daarnaast is het zo dat ouders sinds de harmonisatie soms te maken hebben met twee verschillende regelingen (de kinderopvangtoeslag en VE) wat ingewikkeld voor hen kan zijn.

Afgezien van de mogelijk iets grotere complexiteit voor gemeenten en aanbieders zijn er op basis van de onderzoeken geen aanwijzingen voor negatieve effecten in de praktijk. Al met al kan geconcludeerd worden dat de harmonisatie goed en tijdig geïmplementeerd is door gemeenten en er zelfs sprake is van een lichte toename van het bereik van peuters.

1. K. Tijdens en S. Lieon (1993), “Kinderopvang in Nederland, organisatie en financiering”, Uitgeverij Jan van Arkel, Utrecht.
2. Staatscourant 22 juli 2010, nr. 296.
3. Kamerstukken II, 2016-2017, 34597, nr. 3
4. Kamerstukken II, 2014-2015, 34242, nr.1
5. Memorie van toelichting op de Wijziging van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen en enkele andere wetten in verband met de harmonisatie van de regelgeving met betrekking tot kindercentra en peuterspeelzalen (Wet harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzaalwerk), Kamerstukken II, 2016-2017, 33086, nr.3.
6. Buitenhek Management & Consult (2014). Peuterspeelzaalwerk NL: facts & figures 2014, Feitenonderzoek ter voorbereiding op “een betere basis voor peuters”.
7. Buitenhek Management & Consult (2016). Peuterspeelzaalwerk NL II: facts & figures 2016, Vervolgonderzoek ter voorbereiding op “een betere basis voor peuters”.
8. Buitenhek Management & Consult (2017). Peuterspeelzaalwerk NL III: facts & figures 2017, Vervolgonderzoek naar aanleiding van Wetsvoorstel harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzalen.
9. Buitenhek Management & Consult (2018). Eindfase harmonisatie peuterspeelzaalwerk: facts & figures 2018. Vervolgonderzoek naar aanleiding van Wet harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzalen.
10. Sardes (2019). Harmonisatie van peuterspeelzaalwerk en kinderopvang. Onderzoek naar de stand van zaken, vormgeving en gevolgen.
11. Buitenhek Management en Consult (2019). Monitor bereik van voorschoolse voorzieningen in NL 2019. Onderzoek naar effecten bestuurlijke afspraken. Aanbod voor alle peuters SZW en VNG.
12. Toen nog het Landelijke register kinderopvang en peuterspeelzaalwerk (LRKP)
13. Buitenhek Management & Consult (2018). Eindfase harmonisatie peuterspeelzaalwerk: facts & figures 2018. Vervolgonderzoek naar aanleiding van Wet harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzalen.
14. Gemeenten kunnen ervoor kiezen om ouders die in aanmerking komen voor kinderopvangtoeslag voor Voorschoolse Educatie (VE) kinderopvangtoeslag te laten aanvragen. In dat geval is de financiering gelijk. Als gemeenten de VE uren buiten de kinderopvangtoeslag om aanbieden, dan kunnen deze VE-uren iets goedkoper zijn dan de reguliere kinderopvang. Dit geldt alleen voor de doelgroep werkende ouders met een kind met een VE-indicatie.
15. Sardes (2019). Harmonisatie van peuterspeelzaalwerk en kinderopvang. Onderzoek naar de stand van zaken, vormgeving en gevolgen.
16. Buitenhek Management & Consult (2017). Peuterspeelzaalwerk NL III: facts & figures 2017, Vervolgonderzoek naar aanleiding van Wetsvoorstel harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzalen.
17. Buitenhek Management & Consult (2018). Eindfase harmonisatie peuterspeelzaalwerk: facts & figures 2018. Vervolgonderzoek naar aanleiding van Wet harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzalen.
18. Buitenhek Management & Consult (2018). Eindfase harmonisatie peuterspeelzaalwerk: facts & figures 2018. Vervolgonderzoek naar aanleiding van Wet harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzalen.
19. Sardes (2019). Harmonisatie van peuterspeelzaalwerk en kinderopvang. Onderzoek naar de stand van zaken, vormgeving en gevolgen.
20. Met doelgroeppeuters worden peuters bedoeld die een indicatie voor de Voorschoolse educatie hebben.
21. Sardes (2019). Harmonisatie van peuterspeelzaalwerk en kinderopvang. Onderzoek naar de stand van zaken, vormgeving en gevolgen.
22. Buitenhek Management & Consult (2018). Eindfase harmonisatie peuterspeelzaalwerk: facts & figures 2018. Vervolgonderzoek naar aanleiding van Wet harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzalen.
23. idem.
24. Kamerstukken II, 2016-2017, 34596, nr. 8 en Kamerstukken II, 2018–2019, Aanhangsel 929
25. Sardes (2019). Harmonisatie van peuterspeelzaalwerk en kinderopvang. Onderzoek naar de stand van zaken, vormgeving en gevolgen.
26. idem.
27. Buitenhek Management & Consult (2019). Monitor bereik van voorschoolse voorzieningen in NL 2019. Onderzoek naar effecten bestuurlijke afspraken. Aanbod voor alle peuters SZW en VNG.
28. Sardes (2019). Harmonisatie van peuterspeelzaalwerk en kinderopvang. Onderzoek naar de stand van zaken, vormgeving en gevolgen.
29. Kamerbrief Verbetertraject kinderopvangtoeslag (december 2018), https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2018/12/11/kamerbrief-verbetertraject-kinderopvangtoeslag
30. Buitenhek Management & Consult (2018). Eindfase harmonisatie peuterspeelzaalwerk: facts & figures 2018. Vervolgonderzoek naar aanleiding van Wet harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzalen.
31. Sardes (2019). Harmonisatie van peuterspeelzaalwerk en kinderopvang. Onderzoek naar de stand van zaken, vormgeving en gevolgen.
32. https://www.fnv.nl/cao-sector/zorg-welzijn/kinderopvang/cao-kinderopvang
33. In 2021 volgt de derde monitor van Buitenhek over het bereik van peuters op voorschoolse voorzieningen, en kan er gekeken worden of het bereik stabiel is gebleven.

Geraadpleegde bronnen, wet- en regelgeving en kamerstukken

Buitenhek Management & Consult (2014). Peuterspeelzaalwerk NL: facts & figures 2014, Feitenonderzoek ter voorbereiding op “een betere basis voor peuters”. Geraadpleegd op april 2020 via https://zoek.officielebekendmakingen.nl/blg-347998.pdf

Buitenhek Management & Consult (2016). Peuterspeelzaalwerk NL II: facts & figures 2016, Vervolgonderzoek ter voorbereiding op “een betere basis voor peuters”. Geraadpleegd op 29 april 2020 via https://zoek.officielebekendmakingen.nl/blg-776220.pdf

Buitenhek Management & Consult (2017). Peuterspeelzaalwerk NL III: facts & figures 2017, Vervolgonderzoek naar aanleiding van Wetsvoorstel harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzalen. Geraadpleegd op 29 april 2020 via https://www.waarborgfondskinderopvang.nl/sites/default/files/bestanden/Onderzoeken/p euterspeelzaalwerk-nl-iii-facts-figures-2017.pdf

Buitenhek Management & Consult (2018). Eindfase harmonisatie peuterspeelzaalwerk: facts & figures 2018.

Vervolgonderzoek naar aanleiding van Wet harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzalen.

Buitenhek Management & Consult (2019). Monitor bereik van voorschoolse voorzieningen in NL 2019. Onderzoek naar effecten bestuurlijke afspraken. Aanbod voor alle peuters SZW en VNG.

Kamerbrief Verbetertraject kinderopvangtoeslag (december 2018). Geraadpleegd op 14 mei 2020 via https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2018/12/11/kamerbrief-verbetertraject-kinderopvangtoeslag

Kinderopvangtotaal (2020), Geraadpleegd op 4 juni via https://www.kinderopvangtotaal.nl/sociaal-plan-voor-medewerkers-peuterspeelzalen-goedgekeurd/

Memorie van toelichting op de Wijziging van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen en enkele andere wetten in verband met de harmonisatie van de regelgeving met betrekking tot kindercentra en

peuterspeelzalen (Wet harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzaalwerk) 2017, TK 33086, nr.3. Geraadpleegd op 22 april 2020 via https://www.parlementairemonitor.nl/9353000/1/j9vvij5epmj1ey0/vk8sodvck2xr

Sardes (2019). Harmonisatie van peuterspeelzaalwerk en kinderopvang. Onderzoek naar de stand van zaken, vormgeving en gevolgen. Geraadpleegd op 30 april 2020 via: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/06/14/onderzoek-stand-van-zaken-harmonisatie-peuterspeelzaalwerk

Staatscourant 22 juli 2010, nr. 296. Geraadpleegd op 23 april 2020 via https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2010-296.html

http://pedagogenplatform.nl/wp-content/uploads/2017/08/170606-Historisch-perspectief-LPK.pdf. Geraadpleegd op 3 juni 2020.

K. Tijdens en S. Lieon (1993). Kinderopvang in Nederland, organisatie en financiering. Uitgeverij Jan van Arkel, Utrecht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 34242, nr 3. Geraadpleegd op 2 juni via https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-34242-1.html

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2017, 34596, nr 8. Geraadpleegd op 2 juni via https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2017Z02258&di d=2017D04659

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2017, 34597, nr. 3. Geraadpleegd op 14 mei via https://www.tweedekamer.nl/debat_en_vergadering/commissievergaderingen/details?id =2016A04718

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, aanhangsel van de handelingen. Geraadpleegd op 2 juni via https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/kamervragen/detail?id=2018Z23257&did=2018D59499

Bron : Rijksoverheid